党的二十大报告指出，要加快建设网络强国、数字中国。2022年，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》，也称“数据二十条”）发布，对数据产权、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度及数据要素治理制度作出部署。公共数据、企业数据、个人数据构成整体数据集合，公共数据的权属与登记是推动其开放的重要前提。本文将从数据资源类型出发，厘清公共数据权属，提出公共数据产权登记的基本思路。
公共数据的权属、流通及其使用类型
根据数据的处理阶段、加工深度以及用途，可将公共数据分为原始数据、衍生数据和数据产品。其中，原始数据是指直接采集且未经加工的数据。衍生数据是指经过分析、加工所形成的增值数据。数据产品是指基于数据加工形成的可满足特定需求的数据加工品和数据服务。根据数据的主体归属，可将数据分为公共数据、企业数据和个人数据。
公共数据的权属主要包括公共数据持有权、公共数据加工使用权以及公共数据产品流通经营权。其中，公共数据持有权随着履行公共职责或提供公共服务而形成，一般归属于数源部门。公共数据加工使用权是指对公共数据资源进行清洗、处理、加工、管理以及根据需求进行应用开发等的权力，一般也是归属于数源部门。公共数据产品流通经营权因数据产品或服务产生而形成，且数据产品经营行为具有市场属性，该种权力并非政府或公共部门职责，公共数据产品流通经营权归属于生产或加工产品服务的运营机构，该机构需要承担合规使用、安全保障等责任。
理论上看，公共数据流通与使用主要分为三类：
第一类是公共数据持有权主体A委托B开展加工，加工形成的数据产品返回A。这一过程不管是A通过支付加工费用模式给B，还是A销售产品后分成给B，B都只是一个加工合同，在数据权属上并没有实质意义。
第二类是公共数据持有权主体A委托C加工，加工后的数据产品约定数据范围、场景或领域后，由C进行销售流通，即A向C转让了加工使用权、流通经营权。
第三类公共数据持有权主体A将数据产品委托D销售流通，D按分销或代销模式获得佣金，或者是采用分成模式，并将数字产品卖给E。在该过程中D仅是一个销售渠道，E是否拥有权益需要根据A销售产品来约定。
公共数据登记制度的对比分析
第一，数据知识产权登记。数据知识产权登记的法律依据是《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等，其具体应用场景有数据库版权登记、数据处理技术专利申报。根据公共数据登记对象的不同，可以分为对数据集合的知识产权、数据产品所有权两种数据产品登记方式。其中，北京、浙江、山西、安徽、贵阳对数据集合的知识产权进行登记。该种模式的优势是相关法律体系完备，法律效力强，支持质押融资、交易流通。但也存在一定的局限性，比如适用范围限于具有独创性的加工数据，知识产权无法将赋权体制延伸到事实的数字化表示——数据。海南、湖南对数据产品所有权进行登记，该模式的优势是直接服务数据交易场景，证书可作为交易的合法性证明。局限性是未涉及数据资源、数据资产等数据的其他形态，权利类型不完整。
第二，数据产品登记。数据产品登记是指将数据资产作为可交易、可流通的商品，在官方或第三方平台进行注册、认证的过程，旨在明确数据权属、提升可信度并促进合规流通。常见登记场景有几类：一是数据交易所挂牌，如北京国际大数据交易所、上海数据交易所等要求数据产品完成登记后方可上架交易。二是政府数据开放平台。公共数据需登记分类后纳入统一目录管理。三是企业数据资产管理。内部登记数据产品清单，便于资产盘活和跨部门调用。具体应用场景有数据交易所挂牌、政府数据开放。
第三，数据产权登记。基于《意见》提出的“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权”三权分置框架，构建数据产权登记制度。登记主体为政府、企业、个人等数据资源持有者，登记客体为经加工形成实质性价值的数据集合，权利类型包括持有权、使用权、经营权。从实践来看，广州数据交易所、长沙市数据局、湖北省数据局、深圳市发展改革委主要对数据资源、数据产品进行登记，其登记客体是数据资源的持有权、加工权以及数据产品经营权。现行法律未明确定义“数据资源持有权”的法律性质，即物权还是新型财产权。主要应用场景有政务数据开放、企业数据资产入表、数据跨境流动等。数据产权登记要围绕持有权为核心开展，加工使用权、流通经营权是围绕持有权主体的授权，或者部分持有权的让渡所形成的权益。
为讨论数据产权登记与知识产权登记，需要明确数据产权与知识产权之间的关系。其中，知识产权制度是保护创新的一套体制和机制，它依赖事先赋权模式，激励创新成果的生产（创造）和使用；同时依赖事后救济，遏制不正当竞争行为，保护难以权利化的创新成果的正当商业利益。著作权、专利权和商标权是三类知识产权。数据产权涉及数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权，而数据产品主要涉及事实记录和创新发明，前者知识产权无法保护，后者是知识产权保护的范围。
第四，数据资产登记。数据资产登记是将数据资源转化为可量化、可交易的资产，并通过官方或第三方平台进行确权、估值、记录的过程，其本质是推动数据从“资源”向“资产”转化。数据资产化的前提条件是：一是可计量性，即数据须具备明确边界（如时间范围、字段结构）。二是控制权，即企业能通过技术手段（如加密、访问控制）排他性使用。三是收益预期。可证明数据直接或间接产生经济利益。目前实施数据资产登记的主要有北京国际大数据交易所、青岛数据资产登记评价中心、南京市公共资源交易平台、郑州数据交易中心，其登记对象是已确权且具备经济价值的数据资源，登记的客体是数据资产所有权。目前数据资产登记呈现出支持资产入表、流程标准化（形式审查）、适用于财务价值明确的数据资源等优势，但面临的挑战主要有实时更新的数据流难以锁定资产边界，成本法、收益法、市场法等估值方法不统一，当前登记结果仅作财产性利益的初步证明，尚未被司法系统普遍认可，法律效力较弱。
第五，综合数据登记。综合数据登记是整合数据产品、数据知识产权、数据产权、数据资产等多维度登记需求，构建统一管理框架的系统工程，旨在解决数据要素市场化的复杂权属、流通、价值实现问题。主要涉及数据产品登记、数据知识产权登记、数据产权登记、数据资产登记。从实践来看，综合数据的登记机构是国家公共数据资源登记平台，其内容功能涉及公共数据资源、公共数据产品/服务、全国一体化管理、一地登记全国互认等，其优势是登记公共数据资源、公共数据产品和服务，为各行业提供了基础数据支持，由国家数据局来管理。但也存在一定的局限，如难以满足地方的特色化需求，公共数据质量参差不齐，登记未与对象的权利挂钩。
进一步完善公共数据登记的思考
当前在推进公共数据登记过程中，主要存在以下几方面问题：一是公共数据的所有权、使用权、管理权边界不清；二是各地登记平台元数据标准、编码规则不统一；三是部门数据“不愿共享、不敢共享、不会共享”；四是动态数据实时登记难，版本管理混乱；五是敏感数据登记可能存在泄露或被滥用风险。
为此，建议从以下几方面采取措施进一步完善公共数据登记：
第一，将数据持有权作为数据产权登记的核心，加工使用权、流通经营权是围绕持有权主体的授权，或者部分持有权的让渡所形成的权益。
第二，明确国家、省级、行业登记主体与登记范围。从登记主体来看，国家是国家数据局或其指定机构，省级是各省大数据管理局或类似部门，行业是卫健、交通等重点行业主管部门。从登记范围来看，国家登记跨区域、跨部门的基础数据，省级部门登记地方特色数据，行业部门登记行业核心数据。
第三，各地优先选择医疗、交通、环保等数据资源密集领域开展试点，通过“登记确权→授权运营→收益反哺”的正向循环，打造可复制的公共数据价值释放样板。
第四，需明确数据产权登记是针对已产生的数据，还是预期产生的数据，建议仅包括已发生的数据。
第五，探索公共数据登记凭证质押融资模式，允许地方政府以数据资产作为信用担保。
第六，建立公共数据登记负面清单制度，明确禁止登记的数据类型。突破“登记-加工-使用”全流程数据确权技术，保障公共数据登记安全。
第七，构建全流程监管机制，即事前建立数据登记合规性AI预审系统，自动识别敏感字段；事中部署数据血缘追踪模块，记录从登记到使用的完整路径；事后构建数据使用审计区块链，每笔API调用生成不可篡改记录。
第八，明确数据存证形式与覆盖范围。数据存证的主要形式有区块链存证、时间戳存证、哈希存证以及采用零知识证明（ZKP）和同态加密等技术进行隐私增强型存证。数据存证的覆盖范围主要涉及数据生成阶段、存储阶段、传输阶段、销毁阶段等数据生命周期覆盖，涉及司法、金融、医疗、政务等行业的应用覆盖，以及地域覆盖。为此，需要对数据存证建立三方面思路，技术维度方面，核心数据采用“区块链+时间戳”双保险，一般数据使用成本更优的哈希存证；流程维度方面，在数据生成、传输、使用环节嵌入自动存证模块；合规维度方面，定期开展存证有效性审计。通过分层存证策略，既能满足法律合规要求，又可实现数据要素全生命周期价值保障。
（作者：孙建明系浙江大学工程师学院高级工程师；王岭系浙江财经大学经济学院副院长、研究员；王瑶系海南省大数据管理中心运营处处长；黄健强系海南省数据产品超市首席技术官）
